Kontroller med tilfeldig utvalg gir en unik mulighet til å beskrive risikoene og etterlevelsestilstanden på et skatteområde, det vil si hvordan brukerne etterlever skatte- og avgiftsreglene på et gitt tidspunkt. Dessuten gir data fra slike kontroller oss muligheten til å analysere hvordan brukernes etterlevelse påvirkes av etatens kontroller. Dette kaller vi etterlevelseseffekt.  

Skatteetaten gjennomførte kunnskapskontroller på mva-området i 2019, og målgruppen var delte virksomheter. Vi brukte stedlige avdekkingskontroller som kontrollmetodikk og målgruppen ble valgt på bakgrunn av høy risiko for feil i fradragsføringen. Delte virksomheter må forholde seg til et komplekst regelverk. Det er ulike unntak og fritak fra reglene, som samlet sett fører til et komplekst regelverk det kan være vanskelig å tolke.

Nå, fem år senere, har vi et datagrunnlag som blant annet gjør at vi kan studere etterlevelseseffektene på dette tilfeldige utvalget av delte virksomheter. 

Mange feil i fradragsføringen og stort skattegap 

I kunnskapskontrollene i 2019 var det primært bilag knyttet til anskaffelser av driftsmidler og driftskostnader som ble kontrollert, altså det som ender opp i posten for inngående avgift i terminoppgaven. Utgående avgift knyttet til omsetningen ble kun kontrollert når det ble avdekket åpenbare feil.  

Av de totalt 354 virksomhetene som ble kontrollert hadde over 60 prosent feil i fradragsføringen. Majoriteten av disse var tilfeller der de avgiftspliktige virksomhetene hadde ført mer fradrag enn det de hadde krav på. Kontrollørene vurderte misforståelser eller uklarheter rundt regelverket som de viktigste årsakene til disse feilene. Beløpsmessig var det stort sett små feil som ble avdekket, og ved kun 8 prosent av de kontrollerte virksomhetene summerte disse seg til over 50 000 kroner (1).

Fordi virksomhetene er et representativt utvalg av målgruppen, er det mulig å generalisere resultatene og beregne et skattegap. Som en opptakt til effektanalysene har vi derfor anslått skattegapet for målgruppen i 2019, avgrenset til inngående avgift. For virksomheter med tomåneders-terminer, som denne analysen har studert, var gjennomsnittlig etterberegnet avgift 20 256 kroner. Dette gir et beregnet skattegap på 289 millioner kroner. 

Slik beregner vi etterlevelseseffekten

Som nevnt tidligere handler etterlevelseseffektene om hvordan kontrollene påvirker de avgiftspliktiges etterlevelse i tiden etter at kontrollene er gjennomført. Fordi samme avgiftspliktige ikke kontrolleres over flere perioder i strekk, kan vi kun beregne disse gjennom de opplysninger som kommer frem i terminoppgavene i etterfølgende terminer. La oss anta at det avdekkes feil i fradragsføringen hos en bedrift. Vi vil i påfølgende terminer forvente én av de følgende endringene i terminoppgavene fra denne bedriften, avhengig av i hvilken grad de velger å etterfølge tilbakemeldingene som ble gitt under kontrollen.  

Tabell 1: Bedriftenes mulige adferd etter kontroller med treff

Bedriftens valg	Observerte endringer i etterfølgende terminoppgaver
1. Bedriften tar kontrollutfallet til følge, og unngår samme feil i fremtiden	Alt annet likt, en nedgang i inngående avgift
2. Bedriften ignorerer kontrollutfallet, og fortsetter som tidligere	Alt annet likt, ingen endring i inngående avgift
3. Bedriften antar at risikoen for gjentagende kontroller er lav, og reduserer etterlevelsen ytterligere	Alt annet likt, en økning i inngående avgift

Som hovedhypotese forventer vi etterlevelseseffekter som i alternativ 1 i tabell 1. Det vil si at virksomhetene som ble kontrollert i løpet av 2019, vil ha lavere inngående mva. i de påfølgende terminene enn tilsvarende virksomheter som ikke ble kontrollert. Siden lavere inngående mva. isolert sett bidrar til å øke differansen mellom utgående og inngående mva., forventer vi som avledet hypotese at netto mva. å betale i terminen i gjennomsnitt er høyere for de kontrollerte, sammenliknet med de ikke-kontrollerte virksomhetene.

Siden virksomhetene i målgruppen for kunnskapskontrollene i 2019 ble trukket tilfeldig til en tiltaksgruppe og en referansegruppe, er det rimelig å anta at de gjennomsnittlige forskjellene i adferd mellom de to gruppene kun skyldes kontrollen, og ikke andre kjennetegn ved virksomhetene. Vi kan dermed identifisere effekten av kontrollen ved å trekke fra de gjennomsnittlige adferdsendringene i perioden hos de som ikke ble kontrollert, fra virksomhetene som ble kontrollert.

Effekt av kontroll=
Gjennomsnittig endring hos de kontrollerte -
Gjennomsnittig endring hos de ikke kontrollerte

Kontrollene har positive etterlevelseseffekter, men ikke på innbetalt mva.

Tabell 2 beskriver utvalgsstørrelsene for analysen. Målgruppen vår utgjør til sammen om lag 14 200 mva-pliktige virksomheter. For hver virksomhet observerer vi opp til 18 terminoppgaver, inkludert terminen da kontrollene ble gjennomført. Virksomheter som går ut av mva-registeret ekskluderes fra effektmålingen fra og med den terminen. Vi har gjort en separat analyse for disse virksomhetene, som vi omtaler lenger nede. 

Tabell 2: Gruppene i analysen. N=14 179. Antallet i tiltaksgruppen er lavere enn det totale antallet kontrollerte virksomheter (354), siden denne analysen har fokusert på virksomheter med tomåneders-terminer.

	Tiltaksgruppe	Referansegruppe
Antall virksomheter	347	13 832
Antall observerte terminer	Opptil 18	Opptil 18

I figur 1 har vi visualisert effekten de stedlige avdekkingskontrollene har på inngående- og utgående mva. i de to årene etter kontrollen. Fordi kontrollene ble gjennomført i ulike terminer i 2019, er effektene vist relativt til tidspunktet bedriftene ble kontrollert på.

De blå søylene i figuren viser at fradragsføringen i snitt er lavere blant de kontrollerte virksomhetene i tiltaksgruppen. Det andre året etter kontrollgjennomføringen rapporterer de kontrollerte virksomhetene i snitt om lag 250 000 kroner lavere inngående mva. enn referansegruppa. Dette tilsvarer en nedgang på 21 prosent. Denne effekten var statistisk signifikant. Dette er adferd som er i tråd med hypotesen om at virksomheter lærer av feilene som blir påpekt ved kontroll. 

De røde søylene indikerer samtidig at kontrollene har en negativ effekt på utgående mva., altså den innkrevde avgiften fra avgiftspliktig omsetning. Vi forventer som nevnt en økning i innbetalt avgift, fordi de kontrollerte virksomhetene krever mindre fradrag enn tidligere. Vi finner imidlertid i sum en tendens til nedgang i rapportert netto mva. blant de kontrollerte virksomhetene i årene etter kontroll. 

I snitt rapporterer de kontrollerte virksomhetene om lag 430 000 kroner mindre i utgående mva. det andre året etter kontrollen. Dette tilsvarer en nedgang på cirka 28 prosent. Den gjennomsnittlige effekten på innbetalt avgift to år etter kontrollen, var en nedgang på om lag 180 000 kroner. Begge effekter er statistisk signifikante. 

Hvorfor fører ikke kontrollene til økt innbetalt mva.? 

Basert på hypotesen om lavere inngående avgift for kontrollerte virksomheter, forventer vi høyere innbetalt mva. i terminene etter kontrollen. Dette finner vi imidlertid ikke, og nedenfor diskuterer vi mulige årsaker. 

La oss ta utgangspunkt i en bedrift der det ble avdekket høyere fradrag enn det var grunnlag for. Vi antar at virksomheten valgte å nedjustere disse i påfølgende terminer, noe som førte til en nedgang i inngående avgift. Denne nedjusteringen fører til et reelt sett høyere kostnadsnivå for virksomheten, fordi disse kostnadene nå ikke lenger gir noen avgiftsreduksjon. Et høyere kostnadsnivå påvirker virksomhetens lønnsomhet. Omsetningsnivåer som tidligere var lønnsomme, kan etter kontrollene være ulønnsomme. Når kostnadsbildet på denne måten endrer seg, så kan dette gi en netto nedgang i innbetalt avgift. 

I ytterste konsekvens kan redusert lønnsomhet føre til at virksomheten avvikles på grunn av at det ikke lenger er grunnlag for videre drift. Vi har derfor sett på andelen virksomheter som forsvinner fra mva-registeret etter første termin 2019. Figur 2 viser at for målgruppen delte virksomheter ble det registrert en nedgang på 12 prosent i referansegruppen ved utgangen av 2021, mens blant de kontrollerte virksomhetene var nedgangen 16,6 prosent. Blant de kontrollerte med treff var nedgangen enda større; over 20 prosent.  Forskjellene i nedgang mellom gruppene var likevel ikke statistisk signifikante innenfor denne perioden. 

Figur 2: Andel gjenværende virksomheter i mva-registeret etter kontroll. Linjene viser utviklingen i andelen virksomheter som fortsatt var registrert i mva-registeret etter at kontrollene ble satt i gang i første termin 2019.

Andre mulige årsaker til nedgang i innbetalt mva. kan være at virksomhetene har redusert etterlevelsen ved rapportering av omsetning, dvs. økt omfanget av uteholdt omsetning. Grunnen til det kan være at uteholdt omsetning ikke ble undersøkt systematisk i kunnskapskontrollene. Det kan også tenkes at bedriftene antar at risikoen for gjentagende kontroller er lav, og at de reduserer etterlevelsen ytterligere, som nevnt i alternativ 3 i tabell 1. Virksomheten kan også ha overført omsetningen til andre virksomheter innen samme eierskapsnettverk.  

Det er til slutt viktig å understreke at det er utfordrende å undersøke andre årsaker uten oppfølgingskontroller av de involverte virksomhetene og mer inngående kunnskap om eierskapsnettverkene. 

Kontroll handler om mer enn bare økte innbetalinger 

Er det et problem at kontrollene Skatteetaten gjennomfører kan føre til lavere innbetalt mva. på sikt? Et motargument er at målet for Skatteetaten er at de avgiftspliktige skal betale riktig avgift, ikke mest mulig avgift. Dette henger sammen med tilliten befolkningen har til skattesystemet.  

I tillegg spiller stedlige avdekkingskontroller, som er benyttet i denne analysen, en viktig samfunnsøkonomisk rolle ved at omsetningen vris tilbake fra ikke-lovlydige deler av økonomien til lovlydige. Med andre ord fjerner kontrollene i realiteten statlig subsidiering av ikke-lønnsomme aktiviteter. En grundigere effektanalyse av ulike markeder der delte virksomheter opererer kunne gitt oss svar på hvor stor denne effekten er, og hvordan innbetalt mva. blir påvirket på markedsnivå. 

Til slutt understreker dette begrensningen som ligger i skattegapsbegrepet. Et skattegap gir kun et øyeblikksbilde på etterlevelsen og sier ikke nødvendigvis noe fornuftig om hvor mye skatt som ville vært innbetalt om dette gapet hadde blitt lukket. Spesielt gjelder dette for skatter og avgifter som pålegges virksomheter, fordi de i større grad tilpasser sitt aktivitetsnivå til det reelle skatte- og avgiftsnivået. Det vi finner indikasjoner på i denne studien, er at de også tilpasser seg Skatteetatens kontrollinnsats.